ESB og sjávarútvegur á Íslandi

Halldór Ármannsson, formaður Landssambands smábátaeigenda á Íslandi, flutti áhugavert erindi á ráðstefnu Nei við ESB í mars á síðasta ári. Hann greindi í upphafi frá því að hann hefði svo sem enga fyrirfram mótaða skoðun og að hann hefði notað tækifærið þegar skýrsla Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands kom út til þess að skoða málið gaumgæfilega (endurbirt frá 29. mars 2014).

Halldór rakti í erindi sínu nokkur mikilvæg atriði með hliðsjón af skýrslu Hagfræðistofnunar og setti fram fjölmörg efnisatriði sem máli skipta. Við höfum fengið leyfi Halldórs til þess að birta þessi efnisatriði og viljum hvetja lesendur til þess að skoða þau vegna þess að þau segja mikla sögu um þróun og stöðu mála. 

• Í heildina séð er sjávarútvegsstefna Íslands ekki í samræmi við réttarreglur ESB samkvæmt skýrslunum. Þá séu núverandi höft í sjávarútvegsgeiranum á staðfesturétti, frelsi til að veita þjónustu og frjálsum fjármagnsflutningum ásamt stjórn á sameiginlegum fiskistofnum ekki í samræmi við réttarreglur ESB. 

• Sjávarútvegsstjórinn boðaði refsiaðgerðir í lok árs 2010 í kjölfar þess að samningaviðræður höfðu engan árangur borið.

• Margir viðmælendur skýrsluhöfunda telja að Evrópusambandið hafi viljað setja opnunarviðmið vegna sjávarútvegskaflans sem fram kæmi í rýniskýrslu.

Menn þorðu ekki að „kíkja í pakkann“

• Eins og kemur fram í skýrslunni þá hafa nokkrir kaflar ekki verið opnaðir ennþá og þar á meðal er kaflinn um sjávarútveg. Það hefur legið fyrir nokkuð lengi að það þyrfti að opna þessa kafla til þess að hægt yrði að „kíkja í pakkann“ eins og margir orða það en aldrei hefur komið að þeim tímapunkti að það væri gerlegt.

• Sé miðað við opnunarviðmið sem lögð voru fram vegna kafla um landbúnað og dreifbýlisþróun má ætla að slíkt hefði kallað á gerð tímasettrar aðgerðaráætlunar Íslendinga um hvernig og hvenær þeir hygðust aðlagast löggjöf og stefnu Evrópusambandsins.

Ísland gat ekki komið með áætlun um aðlögun að stefnu ESB í sjávarútvegsmálum 

• Óvíst er hvað það hefði haft í för með sér ef slíkt opnunarviðmið hefði verið sett fram, en ef haft er í huga hve ólíkar áherslur eru í stefnu Íslands og Evrópusambandsins er vandséð hvernig Ísland hefði getað komið með áætlun um aðlögun að stefnu Evrópusambandsins í sjávarútvegsmálum.

• Þá má nefna að í meirihlutaáliti utanríkismálanefndar Alþingis er sérstaklega fjallað um mikilvægi þess að halda þeim möguleika opnum að Íslendingar haldi áfram að veiða hvali.

Engar undanþágur vegna hvalveiða 

• Hjá Evrópusambandinu falla hvalveiðar undir kaflann um umhverfismál. Í ljósi þess að mikil andstaða er við hvalveiðar í Evrópusambandinu og að þýska þingið ályktaði sérstaklega að sett skyldi það skilyrði fyrir aðild Íslands að Evrópusambandinu að Íslendingar hættu að veiða hvali, er ljóst að litlar líkur eru til að hægt hefði verið að semja um undanþágur frá hvalveiðibanni.

• Mitt mat á þeirri stöðu er að heildstæð stefna í sjávarútvegsmálum hefur ekki legið fyrir hérna á Íslandi, vegna afstöðu stjórnvalda til þess hvernig haldið skuli á málum í þessum efnum. Það hafa verið lögð fram frumvörp á alþingi sem að ekki hafa náð fram að ganga og því er stefna stjórnvalda varðandi fiskveiðar við Ísland, í lausu lofti til lengri tíma litið.

• Líkt og ítarlega er fjallað um í Viðauka III eru heimildir Evrópusambandsins til að setja löggjöf í sjávarútvegmálum mjög víðtækar og fer sambandið með óskipt vald yfir varðveislu auðlinda í sameiginlegri fiskveiðistefnu. Varðveisla nær ekki einungis yfir reglur um leyfilegan hámarksafla og tæknilegar verndarráðstafanir, heldur til stjórnunar í víðari skilningi, s.s. til markaðsmála og skiptingu kvóta milli aðildarríkja.

ESB tæki yfir gerð þjóðréttarlegra samninga 

• Þá er ljóst að Evrópusambandið hefur eitt vald til að vera í fyrirsvari og gera þjóðréttarlega samninga við ríki utan sambandsins er snerta fiskveiðar, sem og aðra samninga er varða alþjóðleg hafsvæði.

• Reynsla af inngöngu annarra þjóða sýnir að erfiðlega hefur gengið að fá varanlegar undanþágur frá sjávarútvegsstefnu Evrópusambandsins. Hins vegar hafa fengist tímabundnar undanþágur.

• Hugsanlega væri hægt að hugsa sér að Ísland yrði skilgreint sem sérstakt fiskveiðistjórnunarsvæði innan sameiginlegrar fiskveiðistjórnunarstefnu Evrópusambandsins, en hvaða þýðingu það hefði fyrir stjórn fiskveiða hér við land er óljóst, m.a. vegna þess að stjórnunin sjálf væri þá háð Evrópureglum. Eftir stendur að þau lönd sem sækja um aðild að Evrópusambandinu gangast undir hina sameiginlegu fiskveiðistefnu og allar breytingar á henni í framtíðinni verða einungis ákveðnar á vettvangi sambandsins.

• Almennt má segja að stækkunarferlið sem Ísland gekk inn í einkennist af auknum skilyrðum fyrir inngöngu, sé miðað við það sem áður tíðkaðist. Þrátt fyrir bjartsýni um annað virðist hafa verið lítil ástæða til að ætla að Ísland fengi aðra meðferð í umsóknarferli en þau önnur lönd sem voru að sækja um aðild á sama tíma. Þegar hlé var gert á viðræðum við Evrópusambandið höfðu 27 kaflar verið opnaðir og 11 þeirra lokað til bráðabirgða. Þá höfðu 6 kaflar ekki enn verið opnaðir en samningsafstaða lá fyrir í tveimur þeirra, þ.e. kafla um matvælaöryggi og dýra- og plöntuheilbrigði og kafla um dóms- og innanríkismál.

• Samningsafstaða lá ekki fyrir í fjórum köflum, þ.e. landbúnaðarkafla, sjávarútvegskafla, kafla um frjálsa fjármagnsflutninga og kafla um staðfesturétt og þjónustufrelsi. Það verður að teljast óheppilegt við mat á stöðu viðræðnanna nú að ekki tókst að opna þessa kafla.

ESB hefur vald til að setja lög í fiskveiðimálum 

• Stofnanir Evrópusambandsins hafa vald til þess að setja afleidda löggjöf í fiskimálum sambandsins í mjög víðtækum mæli. Þá fer Evrópusambandið eitt með óskiptar valdheimildir yfir varðveislu auðlinda í sameiginlegu fiskveiðistefnu sambandsins.

Hefðum ekki fengið að veiða makríl í ESB 

• Þá er enn ósamið á milli ESB og Íslands um deilingu makrílstofnsins og óljóst hvernig hægt verður að ná samkomulagi þar um. Þar tel ég að við séum í betri stöðu vegna þeirrar sérstöðu sem að við erum í að makríllinn er að ganga í meira mæli inní okkar lögsögu og skapa þannig meiri gjaldeyristekjur fyrir okkur með auknum veiðum okkar á honum. Ef við hefðum verið komin inn í Evrópusambandið áður en makríllinn hefði verið farinn að ganga í þessu magni inn í okkar lögsögu þá værum við ekki að horfa á Íslensk skip veiða makrílinn fyrir framan bæjardyrnar hjá okkur. Þá stæðum við frammi fyrir því að vera með örlítið brot af þeim veiðiheimildum sem að við getum þó veitt í dag. Þar værum við smábátasjómenn í þeirri stöðu að þurfa að horfa á þennan fisk synda með ströndum landsins og sópa í sig æti og gætum ekkert gert í þeim efnum til þess að reyna að veiða þennan fisk.

• Orðin varðveisla auðlinda eru skýrð vítt og ná ekki aðeins til reglna um leyfilegan hámarksafla og tæknilegar verndarráðstafanir heldur einnig til reglna um markaðsmál og skiptingu kvóta milli aðildarríkjanna og fleiri atriða. Af því leiðir að aðildarríkin fara ekki með sjálfstætt vald á þessu sviði og nálægðarreglan gildir ekki.

• Samkvæmt ákvæðum sambandsréttarins hefur sambandið eitt vald til að vera í fyrirsvari og gera þjóðréttarsamninga við ríki utan þess, hvort sem um er að ræða rétt aðildarríkja sambandsins til fiskveiða í lögsögu þriðju ríkja eða rétt þriðju ríkja til veiða í lögsögu sambandsins.

• Þessu til viðbótar fer sambandið með vald til að gera samninga um alþjóðleg hafsvæði. Aðildarríkin fara almennt ekki með umræddar heimildir eftir inngöngu í sambandið.

Engar varanlegar undanþágur 

• Skoðun nokkurra helstu aðildarsamninga leiðir í ljós að nýjum aðildarríkjum hefur ekki tekist að fá varanlegar undanþágur frá hinni sameiginlegu stefnu Evrópusambandsins í fiskimálum þrátt fyrir tilraunir í þá átt.

• Sú staðreynd að stofnunum sambandsins hefur verið falið víðtækt vald til lagasetningar á tilteknu sviði útilokar að jafnaði vald aðildarríkjanna að sama skapi. Það leiðir því af almennum reglum sambandsréttar að lagasetningarvald um sjávarútveg er hjá sambandinu en ekki aðildarríkjunum en telja verður að þau hafi afsalað sér rétti til að setja reglur á þessu sviði, a.m.k. í öllum aðalatriðum. Varðveisla líffræðilegra auðlinda fellur undir óskiptar valdheimildir ESB. Orðasambandið, varðveisla líffræðilegra auðlinda er hins vegar túlkað vítt og nær t.d. til reglna um leyfilega hámarksafla, tæknilegra verndarráðstafana og skiptingu kvóta milli aðildarríkjanna.

Allir við sama borð og ESB ræður í sjávarútvegsmálum

• Ástæðan er einfaldlega sú að öll aðildarríkin eiga að mati Evrópusambandsins að sitja við sama borð. Með öðrum orðum eiga leikreglurnar að vera þær sömu fyrir þau öll. Það á auðvitað alveg sérstaklega við um málaflokka þar sem tekin hefur verið upp sameiginleg stefna og sambandið fer að verulegu leyti eitt með vald eins og í landbúnaðar- og fiskveiðimálum.

• Niðurstaða: Umræddur málaflokkur er í aðalatriðum á valdi ESB.

(Endurbirt frá 29. mars 2014)