Tengsl Íslands og Evrópusambandsins

Aðfararorð:
Í marz 2007 gaf forsætisráðuneytið út skýrslu með ofangreindu heiti.  Þar er um að ræða skýrslu Evrópunefndar, undir formennsku Björns Bjarnasonar, dóms-og kirkjumálaráðherra, um “samstarfið á vettvangi EES og Schengen og um álitaefni varðandi hugsanlega aðild Íslands að Evrópusambandinu”.

Nefndin hefur safnað saman gríðarlegum fróðleik á 136 blaðsíðum.  Fulltrúar stjórnmálaflokkanna, sem sæti áttu í nefndinni, álykta í lokin um það, hvort ráðlegt sé fyrir Ísland að hefja aðildarviðræður, og koma niðurstöður þeirra ekki á óvart.

Af öllum sólarmerkjum að dæma stendur samstarf Íslendinga við ESB traustum fótum innan vébanda EES og gæti haldið áfram, þó að burðarás EFTA-stoðar EES, Noregur, félli úr skaptinu, en ekkert bendir hins vegar til þess, að áhugi Norðmanna fyrir ESB-aðild fari vaxandi um þessar mundir, nema síður sé.

Það verður heldur ekki séð, við lestur skýrslunnar, að hagsmunum Íslands verði betur borgið með fullri aðild að ESB en með EES-aðildinni.  Þar sem Ísland er ríkasta land EES, að Noregi undanskildum, mundi ríkisstjóður Íslands þurfa að greiða hámarks gjöld til ESB, en þau nema nú 1,24 % af VLF (verg landsframleiðsla) eða yfir 12 miö. kr.  Nefndin telur, að nettó kostnaður Íslands yrði um 4 mia. kr, en hann færi vafalaust vaxandi.  Kostnaður við framkvæmd EES samningsins er um 1,5 mia. kr., og talsverðar upphæðir koma til landsins aftur.

Mikil óvissa mundi myndast um yfirráð íslenzkra auðlinda við aðild að ESB.  Verður nánar fjallað um auðlindirnar síðar í þessari grein. 

Skýrslan:
Nú verður stiklað á stóru um innihald skýrslunnar með ívafi frá greinarhöfundi, en á engan hátt reynt að gera henni tæmandi skil á þessum vettvangi.

Í skýrslunni er stofnunum ESB lýst og formlegum tengslum þeirra við EES.  Ákvarðanaferli ESB er rakið, en það er afar þunglamalegt og ólýðræðislegt, enda upphaflega 6 ríkja kerfið enn við lýði.  Þjóðverjar, sem nú eru í forsæti Ráðherraráðsins, leggja nú höfuðáherzlu á uppstokkun stjórnkerfisins með innleiðingu stjórnarskrársáttmála, þó að hann verði í útvatnaðri mynd.  Bretar og fjórar aðrar aðildarþjóðir eru andvígar því og telja meira um vert að koma á efnahagslegum umbótum, enda eru efnahagsmálin “Akkilesarhæll” ESB.

Undanþágur og aðlaganir ESB-gerða að íslenzkum aðstæðum samkvæmt EES-samninginum eru raktar, en þær eru auðvitað mun fleiri en fást mundu við fulla aðild.  Innan við 7 % af heildarfjölda ESB-gjörða á árabilinu 1994-2004 voru teknar inn í EES-samninginn samkvæmt upplýsingum Davíðs Oddssonar á Alþingi 2005.  Lagasetning Alþingis er að u.þ.b. einum fimmtungi vegna EES-aðildar Íslands, en í ESB-löndunum er þetta hlutfall fjórir fimmtungar.

EES samningurinn nær hvorki til utanríkis-, öryggis- né varnarmála, og hefur sú staðreynd úrslitaþýðingu um fullveldi Íslands.  Þá fellur sjávarútvegur einnig utan gildissviðs EES-samningsins. 

Sjávarútvegur:
Þróun atvinnuhátta á Íslandi frá 1994, er samningurinn um EES tók gildi, hefur verið í átt til síaukinnar fjölbreytni, og þjóðfélagið er nú þjónustusamfélag, þar sem þjónustustörf nema 70 % af heildarfjölda, iðnaðarstörf 22 % og störf í landbúnaði og fiskveiðum 8 %.  Hins vegar vega sjávarafurðir langþyngst í vöruútflutningi landsmanna eða 57 % í söluandvirði talið árið 2005, en nema um helmingi um þessar mundir.  Vægi greinarinnar í landsframleiðslunni nemur um 6,5 %, en innan ESB er þetta hlutfall innan við 1 %.  Árið 2004 veiddu Íslendingar um 1,8 % af þeirri veiði, sem þá var gefin upp í heiminum, en grunur leikur á um verulegar sjóræningjaveiðar víða.  Samkvæmt þessu voru Íslendingar í 13. sæti fiskveiðiþjóða, hvað magn áhrærir.  Af þessu sést, að sjávarútvegurinn er fjöregg íslenzku þjóðarinnar og að með öllu er óverjandi að tefla afkomu hans eða gjaldeyristekjum þjóðarinnar af sjávarauðlindum í tvísýnu.

Megnið af sjávarafurðunum eða 75 % fóru til ESB árið 2005, og voru Íslendingar þar með mesta viðskiptaþjóð ESB með sjávarafurðir eða 8,3 % af heild.  Við sjáum af þessu, að viðskiptastaða Íslands gagnvart ESB er sterk og verður æ sterkari vegna aflasamdráttar ESB-landanna og aukinnar áherzlu á hollustufæði á þeim bænum.

Það hefur mikil umræða orðið hérlendis um, hvað yrði um forræði yfir fiskveiðistefnu og eignarrétt sjávarauðlindarinnar við inngöngu í ESB.  Skýrslan svarar þeim spurningum í þeim mæli, sem unnt er.  Þetta veit enginn til fullnustu fyrr en að loknum samningum, og jafnvel eftir það geta forsendur breytzt.  Látum skýrsluna tala: „Lagasetningarvald á sviði sjávarútvegs er fyrst og fremst hjá stofnunum ESB, og aðildarríkin hafa framselt vald til stefnumótunar á sviði sjávarútvegs til sambandsins.“.

Og enn:“Öll aðildarríki ESB hafa ótvíræðan rétt fyrir fiskiskip sín til að veiða á öllum miðum aðildarríkjanna innan 200 sjómílna“.  Hálmstrá þeirra, sem sækja vilja um inngöngu í ESB er þetta: „Ráðherraráðið skiptir hámarksafla á milli (aðildarríkjanna) samkvæmt reglu um hlutfallslegan stöðugleika.“.  Þessi regla um „hlutfallslegan stöðugleika“ gæti „á góðum degi“ gefið okkur Íslendingum rétt til óbreyttrar veiðihlutdeildar innan hinnar 758 þúsund ferkílómetra efnahagslögsögu, en alls er óvíst með flökkustofna og veiðar utan íslenzku lögsögunnar.  Að ganga í ESB upp á þessi býti, annars algerlega að þarflausu, jafnast á við að fela skessum fjöregg sitt, sem þær strax færu þá að gamna sér við að kasta á milli sín. 

Evran:
Ekki er talið, að upptaka evru á Íslandi yrði trúverðug án aðildar að Efnahags-og myntbandalagi Evrópu, EMU, og til að komast þar inn þarf fyrst að ganga í ESB.  Ef við tækjum upp evru án þessarar aðildar, mundum við ekki njóta neins stuðnings Evrópubankans í Frankfurt, þegar hremmingar dyndu yfir efnahagslífið, og mundum heldur ekki hafa neinar skuldbindingar gagnvart þessum aðilum. Af þessum sökum yrði freistingin sterk að afleggja evruna, ef á móti blési, og markaðurinn mundi væntanlega óttast það.

Nú hafa 13 lönd af 27 í ESB tekið upp evru, og fleiri stefna að upptöku á næstu árum.  Þó ekki öll, og er skemmst að minnast höfnunar Dana og Svía í þjóðaratkvæðagreiðslu. Brezka fjármálaráðuneytið undir forystu Gordon Brown, fjármálaráðherra og tilvonandi forsætisráðherra,  setti á sínum tíma nokkur skilyrði, sem brezkt efnahagslíf og sterlingspundið þyrftu að uppfylla áður en brezka þjóðin yrði spurð, hvort hún vildi afleggja pundið.  Þetta var hugsað sem aðlögunarferli að Breta hálfu, en niðurstaðan varð sú, að of mikill munur væri á þróun efnahagslífs Bretlands og evrulands til að gerlegt væri að taka upp evru. Auk þess er óánægja ríkjandi á Bretlandi með aðildina að ESB, svo að afar ósennilegt er, að Bretar muni í fyrirsjáanlegri framtíð kasta sterlingspundinu fyrir róða í þjóðaratkvæðagreiðslu til að gangast undir jarðarmen evrunnar. Hvernig halda menn þá, að aðlögun af þessu tagi tækist hér á Íslandi ?

Eftirfarandi skilyrði eru sett að hálfu EMU fyrir upptöku evru:

• rekstrarhalli ríkissjóðs sé minni en 3 % af LF (landsframleiðslu)
• heildarskuldir ríkissjóðs minni en 60 % af LF
• verðbólgan lægri en 1,5 % yfir meðalverðbólgu þeirra þriggja landa, þar sem hún er lægst
• langtímavextir minna en 2 % hærri en vextir, þar sem verðlag er stöðugast
• aðild að gengissamstarfi Evrópu, ERM, þar sem leyfileg vikmörk eru +/- 15 %, án gengisfellingar í a.m.k. 2 ár.

Fyrstu tvö skilyrðin uppfylla Íslendingar, en hin þrjú ekki sem stendur, þótt  þeir gætu sennilega uppfyllt þau. Í skýrslunni kemur fram, að óvissa ríkir um heildar áhrif af upptöku evru á efnahagslífið hérlendis.

Kostir:
Aukinn verðstöðugleiki, lægri viðskiptakostnaður og aukin samkeppni.

Gallar:
Fyrir innlenda hagstjórn yrðu stjórntæki peningamála ekki lengur tiltæk, sem gæti haft í för með sér verðbólgu á uppgangstímum og mikið atvinnuleysi í efnahgslægðum, af því að efnahagssveiflan er með öðrum hætti á Íslandi en á meginlandi Evrópu.

Þegar kostir og gallar eru vegnir, virðast meiri líkur standa til þess, að upptaka evru mundi draga úr hagvexti hérlendis, og væri þá ver farið en heima setið.  Á tímabilinu 2000-2004 var hagvöxtur hátt í tvöfalt hærri á Íslandi en í evrulandi (3,5 % á móti 1,9 %), en hann var þó enn hærri á Írlandi (6,0 %), Lúxembúrg (4,1 %) og Spáni (3,8 %). Skýrslan tekur ekki af öll tvímæli um áhrif þess á hagvöxtinn hérlendis að taka upp evru, en áhættan er mikil.
  
Hvað er ESB ?
Evrópusambandið á sér ekki sinn líka í heiminum.  Það er hvorki ríki á við Bandaríki Norður Ameríku (BNA) né er það einvörðungu samstarfsvettvangur ríkisstjórna.  Það er vettvangur ríkjasamstarfs, þar sem aðildarríkin hafa framselt hluta af fullveldi sínu til yfirþjóðlegs valds í Brussel.

Með hæsta valdið fer Ráðherraráðið, þar sem leiðtogar aðildarríkjanna sitja.  Þeir skiptast á um formennskuna og gegna henni 6 mánuði í senn.  Á fyrra árshelmingi 2007 er Angela Merkel, Þýzkalandskanzlari, forseti Ráðsins.  Ráðið hittist fjórum sinnum á ári og mótar stefnu ESB og felur Framkvæmdastjórninni útfærsluna.  Í Ráðinu ræður veginn meirihluti atkvæða, þar sem atkvæðavægi hvers ræðst af fjölmenni þjóðar hans, nema í einstökum málum, t.d. við skattlagningu, þar sem eitt mótatkvæði fellir málið.  Í Ráðinu situr nú  utanríkismálastjóri ESB, sem mun breytast í utanríkisráðherra, ef stjórnarskráar sáttmálinn verður staðfestur í einhverri mynd.  Hvert aðildarríki skipar sinn framkvæmdastjóra til 5 ára í senn í Framkvæmdastjórnina.   Þannig eru þar nú 27 framkvæmdastjórar, sem stjórna 20 000 manna skrifstofubákni. Framkvæmdastjórnin semur lagafrumvörp, gefur út tilskipanir og framfylgir fjárhagsáætlun ESB, sem nú nemur um 115 miö. evra.  Framkvæmdastjórnin gerir samninga við önnur ríki. Forseti Framkvæmdastjórnar er skipaður af ráðherraráðinu til 5 ára í senn.  Forseti er nú Portúgalinn Barroso.

Þriðja stoðin í ESB kerfinu er Evrópuþingið, sem kosið er til 5 ára í senn í almennum kosningum í aðildarlöndunum og afgreiðir lagafrumvörp, þ.m.t. fjárlög. Þarna eiga 785 manns sæti og koma frá aðildarlöndum nokkurn veginn í hlutfalli við íbúafjölda.  Þingmennirnir halda fundi í Brussel og þingnefndir starfa í Strasbourg. Þingið getur sett af alla Framkvæmdastjórnina, og hefur það gerzt einu sinni, vegna spillingar.

Fjórða stoðin er Evrópudómstóllinn í Luxembourg, sem hefur lögsögu um mál, sem undir ESB heyra.  Þar er einn dómari frá hverju aðildarlandi.

Það var 25. marz 1957, að fulltrúar 6 ríkja; Frakklands, V-Þýzkalands, Ítalíu og Benelúx landanna þriggja, hittust í sölum Horatiusar og Curiatiusar í Kapítólusafninu í Róm undir risaveggmyndum 16. aldar af blóðugri sögu Rómarborgar til að undirrita Rómarsamninginn.  Æðsta markmið hans var einmitt að varðveita friðinn í Evrópu, og það hefur tekizt frábærlega.  Þó ríkir engin hrifning á ESB á meðal íbúa aðildarlandanna, þar sem un helmingur telur ESB vera landi sínu til trafala.  Aðalástæðan er efnahagsleg stöðnun vegna tregðu við að stokka upp reglugerðafargan og við að draga úr skriffinnsku.  Afleiðingin hefur verið hræðilegt atvinnuleysi, 8 %-10 % að jafnaði í kjarnaríkjunum 15, sem er tvöfalt meira en í BNA, og hagvöxtur að jafnaði aðeins 2 % síðasta áratuginn, en 3 % í BNA.  Efnahagskerfi BNA er lítils háttar stærra en ESB, en munurinn eykst, og VLF á mann er 30 % meiri í BNA með 2 % árlegri aukningu m.v. 1,5 % í ESB.  Það átti að snúa þessari þróun við með upptöku evru 1999 og Lissabon yfirlýsingunni árið 2000.  Þar var markið sett á „að gera Evrópu að samkeppnihæfasta og kraftmesta þekkingardrifna efnahagskerfi heims“ árið 2010.  Aðferðin átti að vera að ýta undir einkaframtakið, auka fé til rannsókna og þróunar og losa um viðjar vinnumarkaðar og vörumarkaðar.  Því fer víðs fjarri, að þetta gangi allt eftir.  Þó hefur gengið vel hjá Dönum, Svíum, Bretum, Finnum og Írum (aðeins 2 síðast nefndu með evru), en illa hjá stærstu þjóðum evrusvæðisins, Frökkum, Þjóðverjum og Ítölum.  Evran hefur þó aukið viðskipti innan evrusvæðisins um 5 % - 15 % að mati OECD, og hún veitir bandaríkjadal samkeppni, þar sem 25 % af gjaldeyrisforða heimsins er nú í evrum. 

Síðustu tvo áratugina hafa stjórnendur ESB verið uppteknastir við að skipuleggja stofnanir ESB og uppbyggingu til að fá sambandið til að virka í líkingu við ríki.  Í þessu skyni hafa verið gerðir 5 sáttmálar frá Rómarsamninginum. Gengur þetta þannig, að meirihluti aðildarlanda getur farið fram á gerð þessara viðbótar sáttmála við Rómarsamninginn, en öll löndin verða hins vegar að samþykja afraksturinn, svo að sáttmálinn öðlist gildi:

1. Þetta ferli hófst með Evrópsku einingar lögunum („Single European Act) árið 1986 (í gildi 1987), þar sem fallið var frá kröfunni um einingu við ákvarðanatöku, og aukinn meirihluti leyfður.  Þetta var nauðsynleg forsenda lagasetningar um sameiginlega innri markaðinn árið 1992.
2. Árið 1989 hafði Jacques Delors, þáverandi forseti Framkvæmdastjórnar, frumkvæði að nýrri samráðstefnu ríkisstjórna ESB í andstöðu við Breta.  Varð úr henni Maastricht sáttmálinn árið 1992 (í gildi 1993), þar sem forskrift var gefin fyrir sameiginlegri mynt árið 1999 og sameiginlegri utanríkis-og öryggismálastefnu ESB auk náins samstarfs um dóms-og innanríkismál.
3. Á eftir Maastricht kom Amsterdam sáttmálinn árið 1997 (í gildi 1999), sem fjallar um félagsmál, aukinn meirihluta við fleiri ákvarðanatökur í stað einingar, og Schengen ákvæðin um vegabréfalausar ferðir yfir landamæri.
4. Árið 2001 var Nice samningurinn gerður (í gildi 2003).  Þar var fyrirkomulag atkvæðagreiðslna við ákvarðanatöku enn endurskoðað, kveðið á um minni Framkvæmdastjórn og heimiluð fjölgun aðildarríkja í 27.
5. Árið 2001 var toppfundur ESB í Laeken, utan við Brussel, þar sem fjallað var um þau mál, sem ekki náðist samstaða um í Nice, þ.e.a.s. einföldun og aukið gegnsæi stjórnkerfisins, aukið hlutverk þjóðþinganna og að færa ákvarðanatöku sem næst hagsmunaaðilum í héraði.  Í stað þess að kalla saman enn eina samráðstefnu ríkisstjórna var í Laeken ákveðið að blása fremur til þings með þátttöku stofnana ESB, ríkisstjórna, þjóðþinga og almennings.  Þinghald þetta um framtíð Evrópu var leitt af eðalbornum fyrrverandi forseta Frakklands, Valery Giscard d´Estaing, sem brátt taldi þingheim á að ganga enn lengra en Laeken fundurinn hafði falið honum og að feta í fótspor bandaríska þinghaldsins í Philadelphia árið 1787 og gera drög að fullvaxinni stjórnarskrá fyrir Evrópusambandið.  Afrakstur þessarar vinnu varð hins vegar ekki snoturt 20 síðna skjal, eins og bandaríska stjórnarskráin er, heldur 300 síðna ferlíki, sem kynnt var á toppfundi ESB árið 2003.
6. Árið 2004 samþykkti samráðstefna ríkisstjórna textann í þessum sáttmála um stjórnarskrá fyrir ESB, þar sem kveðið er á um enn fleiri svið aukinna meirihlutaákvarðana í stað einingar, endurskoðun stofnana ESB og Stjórnarskrá.  Gallinn var hins vegar sá, að þá höfðu 12 ríkisstjórnir lofað að leggja samninginn fyrir þjóðaratkvæðagreiðslu, þ.á.m. sú brezka, franska, hollenzka, spænska, pólska, danska og írska.  Er skemmst frá því að segja, að í maí 2005 höfnuðu Frakkar samninginum með 55 % gegn 45 %, og í júní 2005 höfnuðu Hollendingar honum með 62 % gegn 38 %.  Þegar toppfundi ESB mistókst fáeinum vikum síðar að afgreiða fjárhagsáætlun sambandsins fyrir 2007-2013 var orðið kýrskýrt, að ESB ætti við alvarlegt innanmein að stríða. 

Hvert stefnir ESB?
Enn er allt á huldu um, hvað verður um ESB.  Þjóðverjar leggja höfuðáherzlu á að þróa sambandið í átt að Sambandsríki Evrópu.  Þeir vilja völd í samræmi við fólksfjölda, og stórþjóðir Evrópu hafa þar nú þegar tögl og hagldir.  Nú eru fjórir möguleikar í stöðunni:
Sáttmáli plús:  Hér er um að ræða að bæta við núverandi sáttmála m.a.  ákvæðum um lágmarkslaun, orku-og umhverfismál, en fella jafnvel burt orðið stjórnarskrá. 
Sáttmáli mínus með loforði um viðbætur: Þetta felur í sér einvörðungu helztu stofnanabreytingar, nýtt fyrirkomulag atkvæðagreiðslna, utanríkisráðherra, fastan forseta Ráðherraráðsins, en óbreytta stærð Framkvæmdastjórnar.
Sáttmáli mínus með loforði um engar viðbætur: Þetta væri aðeins stofnanahreingerning, sem þjóðþingin gætu staðfest án þjóðaratkvæðagreiðslu. 
Enginn stjórnarskráarsáttmáli: Þetta er þrautalending, sem er þó studd af nokkrum þjóðum, þ.á.m. Bretum. 

Þó að þess sjáist ekki merki á ytra borði, á Evrópusambandið nú í djúpstæðum tilvistarvanda.  Við þessar aðstæður mundi umsókn Íslands um aðildarviðræður jafngilda ferð án fyrirheits.  Upp í þá óvissuferð væri jafnframt lagt gjörsamlega að þarflausu, og gæti hún orðið til óþurftar.

Bjarni Jónsson
verkfræðingur