Má grípa til aðgerða til verndar heilsu manna og dýra á grundvelli EES-samningsins?

Erna Bjarnadóttir, hagfræðingur og aðstoðarframkvæmdastjóri Bændasamtaka Íslands, skrifaði grein um meðfylgjandi efni sem birt var í Morgunblaðinu á Þorláksmessu. Greinin er endurbirt hér:

 

Haustið 2011 sendu Samtök verslunar og þjónustu Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) kvörtun vegna banns íslenskra stjórnvalda á innflutningi á hráu og ófrosnu kjöti. Töldu samtökin ekki liggja fyrir nægileg vísindaleg gögn eða viðeigandi áhættugreiningu og því hefðu stjórnvöld ekki uppfyllt skuldbindingar sínar gagnvart EES-samningnum. Málið var tekið til meðferðar hjá ESA, sem komst að þeirri niðurstöðu að núgildandi löggjöf á Íslandi um innflutning á fersku kjöti frá öðrum EES-ríkjum væri andstæð EES-samningnum.

 

Úrlausn fyrir dómstólum

Í framhaldinu, hinn 25. apríl 2014, höfðaði fyrirtækið Ferskar kjötvörur mál á hendur íslenska ríkinu þar sem farið var fram á að ríkið endurgreiddi kostnað við flutning á fersku nautakjöti til landsins. Synjað hafði verið um innflutningsleyfi fyrir kjötið á grundvelli þess skilyrðis að geyma þyrfti það við að minnsta kosti -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu. Stefnandi mótmælti þessu skilyrði, án árangurs. Kjötinu var því fargað.

 

Í tengslum við þann málarekstur ákvað Héraðsdómur Reykjavíkur að beina nokkrum spurningum til EFTA-dómstólsins varðandi það hvort veiting innflutningsleyfa samkvæmt framangreindu fyrirkomulagi samrýmdist samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samningnum). EFTA-dómstóllinn felldi úrskurð sinn 1. febrúar 2016 og var niðurstaða hans sú að einstök EES-ríki hefðu ekki frjálsar hendur um setningu reglna um innflutning hrárrar kjötvöru, né heldur gætu þau krafist þess að innflytjandi sækti um sérstakt leyfi fyrir innflutningnum þar sem áskilið væri að innflytjandi legði fram vottorð um að kjötvaran hefði verið geymd í frysti í tiltekinn tíma fyrir tollafgreiðslu. Í nóvember féll síðan dómur í málinu í héraðsdómi, stefnanda í hag.

Væntanlega verður þessu máli áfrýjað til Hæstaréttar, þó ekki sé nema af þeirri ástæðu einni að íslenska ríkið vilji fá úrskurð æðsta dómstigs landsins í svo veigamiklu máli sem kallar á lagabreytingar af hálfu Alþingis. Eftir svo umfangsmikinn málarekstur mætti ætla að öll kurl væru komin til grafar. Ítrekað hefur verið bent á að veigamikil rök liggi fyrir um hættuna á því að hættulegir sjúkdómar, sem ekki finnast hér á landi, geti borist hingað með hráu kjöti.

 

Eru enn óleyst álitaefni í málinu?

Í desemberhefti norska lögfræðitímaritsins Lov og Rett (2016) birtist grein eftir Stefán Má Stefánsson, prófessor emeritus, þar sem hann fjallar um dóm EFTA-dómstólsins frá 1. febrúar sl. Hann vekur þar athygli á að málsvörn íslenska ríkisins hafi byggst á því að í 18. gr. meginmáls EES-samnings sé vísað til 13. gr. og sagt að hún skuli gilda. Ákvæði 13. gr. hljóðar svo:

 

„Ákvæði 11. og 12. gr. koma ekki í veg fyrir að leggja megi á innflutning, útflutning eða umflutning vara bönn eða höft sem réttlætast af almennu siðferði, allsherjarreglu, almannaöryggi, vernd lífs og heilsu manna eða dýra eða gróðurvernd, vernd þjóðarverðmæta, er hafa listrænt, sögulegt eða fornfræðilegt gildi eða vernd eignarréttinda á sviði iðnaðar og viðskipta. Slík bönn eða höft mega þó ekki leiða til gerræðislegrar mismununar eða til þess að duldar hömlur séu lagðar á viðskipti milli samningsaðila.“

Í stuttu máli komst EFTA-dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að ekki væri hægt að vísa til markmiðsins um vernd lífs og heilsu manna og dýra í viðskiptum innan EES, eins og það birtist í 13. gr. EES-samningsins, í tilvikum þar sem tilskipun 89/662/EBE – Samræming reglukerfis um dýraheilbrigðiseftirlit, kveður á um samræmingu nauðsynlegra aðgerða til að tryggja vernd og heilsu dýra og manna og um eftirlit með framkvæmd þess markmiðs.

Í grein sinni í Lov og Rett bendir Stefán Már á að þessi niðurstaða taki hins vegar ekki á kjarna málsins, þ.e. hvort tilvísunin í 18. gr. EES-samningsins til 13. gr. skuli alltaf gilda þegar fjallað er um viðskipti með landbúnaðarvörur sem falla undir 18. gr. „Væri það staðreynd myndi það þýða að nokkuð aðrar og eftir atvikum auknar heilbrigðiskröfur myndu eftir atvikum gilda á EES en innan ESB.“ Slík niðurstaða gæti verið eðlileg að mati greinarhöfundar, m.a. í ljósi þess að samningurinn tekur ekki til landbúnaðar nema að takmörkuðu leyti.“

Niðurstaða Stefáns í greininni er sú að dómstóll EFTA hafi ekki svarað meginálitaefni málsins með rökstuddum hætti, þ.e. hvers vegna 13. gr. gildi ekki þrátt fyrir að í 18. gr. sé sagt að hún skuli gilda. Spurningunni um hvað það er nánar tiltekið sem veldur því að ekki skuli beita 13. gr. þrátt fyrir fyrirmæli 18. gr. EES-samningsins þar um svarar dómstóllinn ekki með rökstuddum hætti. Í því efni nægi hvorki að vísa til efnis né tilgangs tilskipunarinnar eins og dómstóllinn gerir, því ákvæði hennar geta ekki breytt ákvæðum meginmáls EES- samningsins.

 

Hvað gerist næst?

Niðurstaða dómstóls EFTA í málinu fól í sér „ráðgefandi álit“ fyrir dómstóla hér á landi og var það því ekki bindandi um niðurstöðu þess fyrir íslenskum dómstólum. Stefán rekur í grein sinni að þetta ráðgefandi álit hafi verið afar veikt lögfræðilega og kemst að þeirri niðurstöðu að það sé álitaefni hvort dómstóllinn hafi haldið sig innan valdmarka sinna ef tekið er mið af þeim forsendum sem hann lagði til grundvallar ráðgefandi áliti sínu. Fari mál Ferskra kjötvara gegn íslenska ríkinu til Hæstaréttar, eins og öll efni standa til, virðist í hæsta máta eðlilegt að Hæstiréttur taki þessi sjónarmið til skoðunar. ESA hefur nú ákveðið að höfða mál á hendur íslenska ríkinu til að knýja fram breytingar á íslenskri löggjöf til samræmis við fyrri niðurstöðu sína og ráðgefandi álit EFTA-dómstólsins. Enn munu því vonandi gefast tækifæri til að knýja fram afstöðu til þeirra álitaefna sem reifuð eru hér að ofan.

 

www.eftacourt.int

www.domstolar.is

Lov og Rett nr. 10 2016, Universitetsforlaget Oslo, bls. 640 og áfram.

Höfundur er hagfræðingur og aðstoðarframkvæmdastjóri Bændasamtaka Íslands.