Einn pakki, enginn valkostur

Í umræðunni um aðildarviðræður Íslands við Evrópusambandið heyrist oft að rétt sé að kíkja í pakkann áður en tekin er afstaða til aðildar. Þetta hefur verið kallað skynsamleg og yfirveguð nálgun, Ísland skoði, meti og ákveði síðar. En reynslan sýnir annað. Það er enginn pakki til. Og það er engin valkostagreining í boði þegar kemur að inngöngu í ESB.

Viðræður sem leiða ekki til valfrelsis
Þegar Ísland sótti um aðild að ESB árið 2009 var haldið fram að þjóðin fengi síðar að sjá hvað samið yrði um og síðan kjósa um það. En sú mynd var ekki raunhæf. Samningaviðræður voru í reynd ferli um að innleiða sameiginlegt regluverk sambandsins, ekki um að sérsníða samning að íslenskum aðstæðum.

Ferlið sem hófst 2009 leiddi ekki til sýnilegs tilboðs sem þjóðin fékk að meta. ESB gerir ekki samninga með opna möguleika. Það býður aðildarríkjum að samræma sig regluverki sem þegar hefur verið mótað. Þetta á við um tollamál, fjármálareglur, matvælaframleiðslu og umhverfismál.

Falskt frelsi: þjóðaratkvæði um viðræður

Boðað er til þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort halda eigi áfram viðræðum. En ef aðeins einn pakki er í boði, hvað þýðir þá já við slíkri spurningu? Það verður túlkað sem samþykki fyrir inngöngu. Ekki sem skoðun á valkosti eða tilraun til könnunar. Ef þjóðin segir já, verður niðurstaðan túlkuð sem pólitískur vilji til að ganga í ESB ekki sem opið ferli.

Þetta er kjarni málsins: einn pakki, enginn valkostur. Ef kjósa á um aðild að Evrópusambandinu, þá á að spyrja þjóðina beint um aðild. Ekki um viðræður sem fela í sér að taka við regluverki sem þegar hefur verið skrifað, án þess að fá að semja um annað.

Regluvæðingin ryður samkeppni úr vegi

Á ársfundi Samtaka fjármálafyrirtækja á dögunum kom fram athyglisverð athugasemd: Evrópa er orðin svo reglubundin að hún er að missa samkeppnishæfni við Ameríku og Asíu. Heiðrún Jónsdóttir, framkvæmdastjóri SFF, benti í viðtali við Dagmál á að það mikilvægasta sem hægt væri að gera hér á landi væri að sporna gegn svonefndri gullhúðun, þar sem reglur Evrópusambandsins eru innleiddar í harðari mynd en nauðsyn krefur.

En þetta er ekki bara spurning um túlkun lagaákvæða. Þetta snýst um það hvers konar efnahagsumhverfi Ísland vill tilheyra.

Regluverk sem við tökum upp án þess að móta það
Í gegnum EES-samninginn tekur Ísland þegar upp stóran hluta af fjármála- og viðskiptaregluverki ESB. En í stað þess að leggja áherslu á sveigjanleika eða laga skynsamlega innleiðingu að íslenskum aðstæðum, hefur þróunin oft verið sú að gildandi reglur eru innleiddar fullum þunga, jafnvel þyngri en skylt er.

Þegar ESB sjálft þarf nú að horfast í augu við hversu þungt regluverkið er farið að vega á evrópskum fjármálafyrirtækjum, og hvort það sé farið að vinna gegn vexti, nýsköpun og samkeppnishæfni, þá ættum við á Íslandi að spyrja: Viljum við festa okkur enn fastar í þetta kerfi – eða förum við að velta fyrir okkur öðrum leiðum?

EES er þegar þungur rammi - ESB er full innlimun

Íslensk stjórnvöld hafa lítið svigrúm til að móta reglurnar sem EES-samningurinn færir okkur. Með inngöngu í Evrópusambandið væri það svigrúm ekki aukið, heldur þrengt enn frekar. Samráð yrði hluti af samkomulagsferli innan stórríkjasamstarfs, ekki tækifæri til að móta stefnu í eigin þágu.

Að halda að innganga í ESB bæti áhrif eða færi tilslakanir á regluverkinu er misskilningur sem framkvæmdastjóri SFF virðist, beint eða óbeint, vera að vara við. Ísland er smáríki með einfalda uppbyggingu fjármálamarkaðar. Við þurfum reglur sem styðja við okkar raunverulegu aðstæður, ekki alhæfða kerfisútfærslu úr Brussel.

Regluverk þarf að þjóna markmiði. Þegar það verður sjálfstætt takmark þá er annað uppi á teningnum.

Öryggismál og Brusselspuni

Í nýlegu viðtali við mbl.is lýsir forsætisráðherra Íslands, Kristrún Frostadóttir, heimsókn sinni til Brussel og segir frá áhuga forystumanna Evrópusambandsins á stöðu Íslands í öryggis- og varnarmálum. Um fund sinn með Ursulu von der Leyen sagði hún:

"Við ræddum öryggis- og varnarmálin talsvert, stöðuna í Norður-Atlantshafinu og á norðurslóðum. Þau hafa mikinn áhuga og eru forvitin um hvað er að gerast þarna á okkar svæði. Þau spurðu mikið út í stöðu varnar- og öryggismála í landinu og hafa áhuga á því að heyra af því."

Þessi lýsing er á yfirborðinu kurteis. En hún vekur líka spurningu: hversu barnalegt er að halda að forystumenn ESB þurfi heimsókn íslensks forsætisráðherra til að fá upplýsingar um það sem gerist á norðurslóðum? Evrópusambandið rekur fjölmennt embættismannakerfi, sendiráð og greiningarstofnanir.

Aðildarríkin starfrækja öflugar leyniþjónustur og varnarkerfi. Svo ekki sé minnst á fjölmiðla, stofnanatengsl og beina aðgang að upplýsingum innan NATO. Raunveruleg spurning er: Af hverju var þessi "forvitni" dregin sérstaklega fram? Hvers vegna er verið að undirstrika áhuga ESB á norðurslóðum í miðri umræðu um þjóðaratkvæðagreiðslu um aðildarviðræður?

Er verið að notaöÖryggi sem söluvöru fyrir inngöngu í ESB?
Það er erfitt að líta fram hjá því að umræða um öryggismál, sæstrengi og landhelgi er að verða hluti af orðræðunni um ESB-aðild Íslands. Á sama tíma og íslensk stjórnvöld halda því fram að þjóðaratkvæðagreiðslan snúist aðeins um "framhald viðræðna", þá virðist í Brussel vera verið að senda önnur skilaboð: Ísland og ESB eigi sameiginlega framtíð líka í öryggismálum. En hér þarf að staldra við.

ESB er ekki hernaðarbandalag. Það kemur ekki í stað NATO. Það hefur hvorki samræmda varnargetu né hernaðarlega ábyrgð á ríkjum sínum. Að reyna að selja aðild að ESB með því að tala um að styrkja öryggissamstarf er því annaðhvort verið að tala af vanþekkingu eða af meðvituðum spuna til að spila á almenning. Hver er að blekkja hvern?

Björn Bjarnason benti nýverið réttilega á að þessi tvíræðni stjórnvalda að tala um ESB-aðild á annan veg heima og annan erlendis brjóti niður traust. Þegar ráðherrar lýsa því í alþjóðlegum miðlum að "lítið vanti upp á" til að Ísland geti gengið í sambandið, en segja svo innanlands að við séum aðeins að ræða hugsanlegt viðræðuferli, þá er þjóðinni ekki sýnd virðing sem hún á skilið.

Er það þá ekki lengur spurning um hvort stefnt sé að inngöngu í ESB? Hvernig væri þá að hætta að fara fram af hreinskilni, fremur en með spuna og "túlkanir" sem breytast eftir því hver viðmælandinn er. Ef öryggi Íslands er virkilega í húfi, þá eigum við ekki að ræða það í samhengi við Evrópusambandið. Við eigum að ræða það af alvöru, með raunsæi og án þess að nota það sem áróður fyrir pólitísk markmið.

Þjóðaratkvæðagreiðsla – eða inngönguyfirlýsing?

Ríkisstjórnin hefur boðað þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald aðildarviðræðna við Evrópusambandið. En hverju á þjóðin í raun að segja já eða nei við?

Slík atkvæðagreiðsla kann að hljóma eins og yfirveguð könnun á vilja þjóðarinnar, en í alþjóðlegu samhengi verða niðurstöður hennar túlkaðar sem pólitísk yfirlýsing um inngöngu í sambandið, sérstaklega ef þær eru jákvæðar. Það er ekki bara framkvæmdastjórn ESB sem horfir þannig á málið, heldur einnig fjölmiðlar og stjórnmálamenn í samstarfslöndum okkar.

Endurtekning á aðferð Össurar?
Þetta minnir óneitanlega á aðferðafræði sem beitt var þegar Ísland sótti um aðild að ESB á sínum tíma. Þá var fullyrt af hálfu þáverandi utanríkisráðherra, Össurar Skarphéðinssonar, að þjóðin væri einfaldlega að "kíkja í pakkann". Við ættum að fá að sjá hvað stæði til boða og síðan kjósa um það.

En í reynd varð pakkinn aldrei til. Aðildarsamningurinn var ekki aðlagaður að sérstöðu Íslands, og engin önnur þjóð hefur fengið tækifæri til að kjósa tvisvar, fyrst um viðræður, síðan um inngöngu

Það er enginn pakki. Það er aðeins ESB eins og það er.

Ef boðað er til slíkrar þjóðaratkvæðagreiðslu, á þjóðin skilið að vera spurð beint um aðild. Ekki um viðræður. Ekki um ferli. Ekki um orðaleiki. Allt annað væri afturhvarf til blekkingar.

Þögnin sem breytir pólitískri merkingu

Í frétt Morgunblaðsins í gær sem ber titilinn "Misskilningur um afstöðuna til ESB" greinir Sigríður Andersen frá því að í þingfundaviku Evrópuráðsins hafi formaður grænlensku nefndarinnar á danska þinginu fullyrt að Ísland hefði tekið ákvörðun um að ganga í Evrópusambandið. Enginn leiðrétti þá staðhæfingu, fyrr en Sigríður sjálf gerði það, eftir á.

Þetta virðist smávægilegt atvik. En það er lýsandi fyrir stærra vandamál. Þegar íslensk stjórnvöld tala í þokukenndum orðum um þjóðaratkvæðagreiðslu um framhald aðildarviðræðna og forðast að segja skýrt hver staðan er, skapa þau alþjóðlegan misskilning sem hefur raunverulegar afleiðingar.

Orðaforði sem smitast út fyrir landsteinana Við Íslendingar erum vön orðræðu þar sem fyrirvarar og óljós framsetning eru normið. En í alþjóðlegum stjórnmálum eru atkvæðagreiðslur ekki túlkaðar sem hugleiðingar. Þær eru pólitískar yfirlýsingar, og það sem sagt er í fjölmiðlum eins og El País eða í ræðum í Evrópuráðinu skapar áhrif sem erfitt er að vinda ofan af.

Ef enginn leiðréttir misskilning verður hann að staðfestum sannleika. Og þegar íslenskir ráðherrar tala með mismunandi tón innanlands og utan skapar það tvíræðni sem brýtur niður traust bæði hjá almenningi og samstarfsríkjum. Staða sem kallar á skýr svör Íslendingar eiga skilið skýrar upplýsingar um það hvort stjórnvöld séu að undirbúa aðildarumsókn að ESB eða ekki. Það sama gildir um erlenda samstarfsaðila. Ef boða á þjóðaratkvæðagreiðslu, þá verður að vera ljóst hvað spurt er og hvaða pólitísk merking fylgir svari þjóðarinnar.

Skýr utanríkisstefna krefst einnar raddar, ekki tvíræðni á gráu svæði. Þegar stjórnvöld þegja segja þau líka eitthvað. Og stundum breytir þögnin pólitískri merkingu.

Tollfríðindi okkar við ESB eru ekki afsprengi EES

Í umræðu um EES-samninginn er því oft haldið fram að hann tryggi Íslandi tollfrjálsan aðgang að mörkuðum Evrópusambandsins. En staðreyndin er sú að tollfríðindin sem Ísland nýtur þegar kemur að útflutningi iðnaðarvara og stórs hluta sjávarafurða til ESB eru að verulegu leyti byggð á eldri samningi sem gerður var milli EFTA og EB árið 1972, löngu áður en EES-samningurinn tók gildi.

Sá fríverslunarsamningur tryggði tollfrelsi fyrir iðnaðarvörur og afar hagstæð kjör á mörgum sviðum sjávarafurða. Hann byggði á gagnkvæmum hagsmunum og krafðist ekki upptöku regluverks Evrópubandalagsins.

EES færði skuldbindingar og í sumum tilvikum viðbótarkjör:

Þegar EES-samningurinn tók gildi árið 1994 voru tollar þegar felldir niður samkvæmt samningnum frá 1972. EES-samningurinn færði ekki ný fríðindi fyrir iðnaðarvörur, en bætti við ákveðnum viðbótartollfríðindum fyrir sjávarafurðir í sumum tollflokkum. Samhliða því var tryggt í bókun 9 við EES-samninginn að hagstæðari kjör samkvæmt fyrri samningi skyldu halda gildi sínu. Þess vegna fer stór hluti af íslenskum útflutningi á sjávarafurðum enn í dag fram á grundvelli samningsins frá 1972 ekki EES-samningsins.

Rétt að þekkja upprunann:

EES-samningurinn færði með sér aðild að innri markaði ESB og umfangsmiklar skuldbindingar um að samræma íslenskt regluverk við reglur sambandsins. En það er rangt að ætla að EES hafi skapað tollfrelsi sem áður var ekki til staðar. Þvert á móti byggði EES á grunni sem þegar hafði verið lagður sérstaklega með fríverslunarsamningnum frá 1972.

Þótt óvíst sé hvernig framtíðarsamskipti myndu þróast ef EES-samningnum yrði sagt upp, er mikilvægt að halda réttum upplýsingum á lofti: Þannig er oft látið í veðri vaka að tollfríðindin séu talin afrakstur EES samningsins en byggjast í raun á eldri samningum sem gerðir voru án þess að Ísland yrði hluti af sameiginlega regluverkinu. Sú staðreynd á fullt erindi inn í umræðu samtímans um valkosti Íslands í utanríkisviðskiptum.

Hagsmunir Íslands eiga að hafa forgang

Undanfarið hefur verið reynt að blása lífi í umræðuna um aðild Íslands að Evrópusambandinu. Í ljósi geópólitískrar spennu, orkuskipta og loftslagsmála telja sumir að ESB geti boðið skjól eða lausnir. En við verðum að spyrja: hvar liggja hagsmunir Íslands í raun og veru?

Auðlindir í okkar höndum
Ísland býr yfir einstökum auðlindum, fiskimiðum, hreinni orku og hæfu fólki. Innganga í ESB myndi þýða að reglur sambandsins tækju við af okkar eigin stefnu. Sameiginlegt kvótakerfi og miðlæg ákvarðanataka ógna því sjálfstæði sem hefur reynst okkur vel, bæði í sjávarútvegi og orkunýtingu.

Efnahagsleg sjálfstjórn og sveigjanleiki
Evran og Seðlabanki Evrópu hafa sniðið peningamálastefnu að stærstu hagkerfunum. Ísland, með sína sérstöðu, þarf að geta brugðist hratt við sveiflum í ferðaþjónustu, sjávarútvegi og orkuverði. Við eigum ekki að lúta peningamálastefnu sem er í höndum erlendra stofnana.

Lýðræði, nálæg stjórnsýsla og ábyrgð
Eitt af hornsteinum sjálfstæðrar þjóðar er geta hennar til að móta sína eigin stefnu, í takt við vilja almennings. Ákvörðunartaka í ESB er oft fjarlæg og erfitt að hafa raunveruleg áhrif. Ísland getur tekið þátt í Evrópusamvinnu án þess að afhenda aðra lykla valdsins.

Reynslan sýnir að sjálfstæð ákvarðanataka hefur oft reynst Íslandi heilladrjúg.

Hvort sem horft er til viðbragða við efnahagskreppum, samninga um nýtingu auðlinda eða alþjóðaviðskipti, þá hefur það skipt sköpum að geta unnið á eigin forsendum. Skemmst er að minnast þess að þegar ríkisstjórn Trumps setti tolla á innflutning frá Evrópu, lá fyrir að Ísland, fyrir utan ESB, ætti von á hagstæðari kjörum en aðildarríki sambandsins. Annað dæmi er makríldeilan, þar sem Ísland stóð fast á á sínu, þvert á vilja ESB og annarra ríkja. Í báðum tilvikum naut Ísland þess að geta talað með eigin rödd og hagað stefnu sinni að eigin hagsmunum.

Frumvarp Þorgerðar Katrínar um bókun 35 – stærra en Icesave og þriðji orkupakkinn?

Í nýlegri færslu færslu vakti Hjörtur J. Guðmundsson, sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur, athygli á frumvarpi Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur um svokallaða bókun 35 við EES-samninginn. Hann heldur því fram að málið sé í raun umfangsmeira og afdrifaríkara en bæði Icesave-deilan og innleiðing þriðja orkupakka Evrópusambandsins. Sú afstaða kallar á nánari skoðun – og ekki síður á lýðræðislega umræðu um lagalegan grundvöll og forræði innlendrar löggjafar. Frumvarpið og lagalegur forgangur EES-regluverks Samkvæmt því sem Hjörtur bendir á felur frumvarpið í sér að allt regluverk frá Evrópusambandinu, sem tekið hefur verið eða verður tekið upp í gegnum EES-samninginn, skuli hafa forgang fram yfir almenn íslensk lög. Hér er því lagt til að komið verði á lagalegri forgangsreglu sem byggir ekki á því hvort lög séu nýrri eða sértækari – heldur einvörðungu á uppruna þeirra í EES-kerfinu. Ef þetta yrði að lögum væri verið að festa slíka stöðu í íslenskan rétt með ótvíræðum hætti – og þar með að vissu leyti að setja evrópska lagasetningu ofar vilja Alþingis. Hjörtur bendir á að slík breyting brjóti í bága við þá grundvallarreglu að Alþingi ráði för í innlendri löggjöf og varpar jafnframt fram þeirri spurningu hvort hér sé í raun um að ræða fyrirframgefna uppgjöf í stað þess að láta á málið reyna fyrir dómstólum. Ákvarðanataka eða sjálfviljug undanhald? Eitt af því sem vekur sérstaka athygli í umfjöllun Hjartar er sú fullyrðing að ef frumvarpið næði ekki fram að ganga væri enn opinn möguleiki á að málið færi fyrir EFTA-dómstólinn og þar gæti niðurstaðan hugsanlega fallið Íslandi í vil. Með frumvarpinu væri hins vegar búið að afsala sér þeim möguleika og dómaforræði án þess að reyna á lagalega túlkun samningsins með formlegum hætti. Í því ljósi má efast um þá fullyrðingu að frumvarpið sé ætlað til að tryggja íslenskt forræði í EES-málum. Ef niðurstaðan felur í sér að Alþingi verði bundið af forgangi evrópsks réttar, án þess að möguleiki sé til lagalegrar endurskoðunar, hljómar það fremur sem veiking innlendrar ákvarðanatöku en styrking. Lýðræðisleg áhrif og skortur á umræðu Hjörtur dregur enn fremur fram að sú breyting sem frumvarpið boðar myndi ná til alls regluverks framtíðarinnar ekki aðeins innistæðutrygginga eða orkumála eins og í fyrri deilum. Því má með réttu spyrja hvort hér sé um að ræða stærsta stjórnarfarslega álitamálið í tengslum við EES frá upphafi. Ef svo er, þá er það athyglisvert og að sama skapi áhyggjuefni, hversu takmörkuð opinber umræða hefur enn sem komið er átt sér stað um frumvarpið.